Der Staat bzw. andere juristische Personen des öffentlichen Rechts bedürfen natürlicher Personen, um handlungsfähig zu sein. Diese Aufgabe wird vom Öffentlichen Dienst wahrgenommen. Das Beamtenrecht ist das Sonderrecht eines Teiles der natürlichen Personen des öffentlichen Dienstes. Das Beamtenrecht gehört zum öffentlichen Recht und ist Teil des Besonderen Verwaltungsrechts. Der Staat handelt nicht nur durch Beamte, sondern auch durch Beschäftigte – ehemals Angestellte und Arbeiter – (vergütet nach Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) bzw. Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) ), Soldaten (geregelt im Soldatengesetz) und Richter (geregelt im Deutschen Richtergesetz). Diese Rechtsverhältnisse zählen nicht zum Beamtenrecht, obwohl vielfach Parallelen bestehen.
Rechtsanwalt Clemens H. Hons
externe Links zu folgenden Themen:
–> Niedersächsische Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten (Nds.ArbZVO)
–> Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen (ArbZVO-Lehr)
–> Niedersächsisches Beamtengesetz (NBG)
–> Niedersächsisches Besoldungsgesetz (NBesG)
–> Niedersächsisches Disziplinargesetz (NDiszG)
–> Niedersächsische Erholungsurlaubsverordnung (NEUrlVO)
–> Niedersächsische Kommunalbesoldungsverordnung (NKBesVO)
–> Laufbahnen: Verordnung über des Polizeivollzugsdienstes (PolNLVO)
–> Besondere Niedersächsische Laufbahnverordnung (Bes.NLVO)
–> Niedersächsische Laufbahnverordnung (NLVO)
–> Leistungsprämien- und Zulagenverordnung: Niedersächsische (NLPZVO)
–> Niedersächsische Sonderurlaubsverordnung (Nds.SUrlV0)
–> Stellenobergrenzenverordnung für den kommunalen Bereich (StOGrVO-Kom)
Allgemeine Informationen zum Beamtenrecht
Das Beamtenverhältnis (insbesondere Begründung, Beendigung, Rechte und Pflichten) ist einseitig hoheitlich durch Gesetz vom Gesetzgeber ausgestaltet, wobei es sich allerdings um einen mitwirkungsbedürften Verwaltungsakt jeweils handelt. Damit unterscheidet sich das Beamtenrecht entscheidend vom Arbeitsrecht, wo von Arbeitgeber und Arbeitnehmer ein Individualarbeitsvertrag bzw. den Tarifvertragsparteien ein kollektiver Arbeitsvertrag (Tarifvertrag, Betriebsvereinbarung) ausgehandelt wird. Beispielsweise werden Tariferhöhungen für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst, die die Tarifvertragsparteien vereinbart haben, seit Jahren erst mit Verzögerung durch den Gesetzgeber in die Besoldungsgesetze eingearbeitet.
Die grundlegenden Regelungen des Beamtenrechts finden sich in Art. 33 GG (Grundgesetz) und sind vom Gesetzgeber zu beachten. Die Gesetzgebungskompetenz für das Beamtenrecht wurde durch die Föderalismusreform grundlegend geändert. Während das Recht der Bundesbeamten nach wie vor nach Art.73 I Nr.8 GG der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugeordnet ist, gehört das Recht für Landes- und Kommunalbeamte jetzt teilweise zur konkurrierenden Gesetzgebung (Statusrechte und -pflichten / Zustimmung des Bundesrates erforderlich nach Art.74 II GG), überwiegend aber zur alleinigen Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art.74 I Nr.27, insbesondere Besoldung, Versorgung und Laufbahnen). Vor der Föderalismusreform gehörte das Recht des Landes- und Kommunalbeamten zur Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art.75 GG sowie die Bereiche Besoldung und Versorgung zur konkurrierenden Gesetzgebung nach §74a GG.
Beamtengesetze
Aus der alten Rahmengesetzgebung besteht das Beamtenrechtsrahmengesetz auf Grundlage von Art.125a GG noch fort, bis der Bund oder die Länder andere Regelungen getroffen haben. Es wird zum 1. April 2009 durch das Beamtenstatusgesetz abgelöst. Auf Bundesebene besteht weiterhin das Bundesbeamtengesetz, während die Länder ihre jeweiligen Landesbeamtengesetze erlassen haben.
Bundeseinheitlich geregelt sind das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG). Daneben treten weitere – jeweils vom Bund und den Ländern erlassene Gesetze bzw. Verordnungen, wie Arbeitszeitverordnung, Erholungsurlaubsverordnung, Erziehungsurlaubsverordnung, Nebentätigkeitsverordnung, Laufbahnverordnung, Disziplinargesetz. Seit einigen Jahren in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder übergangen sind die Jahressonderzahlungen (Weihnachtsgeld, Urlaubsgeld).
Für bestimmte Beamtengruppen bestehen spezielle Regelungen – Beispiel Laufbahnverordnung der Polizei, Bundespolizeibeamtengesetz
Grundsätzlich gilt, dass für den Bund und juristische Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Bundes unterstehen das Bundesbeamtengesetz nebst Nebengesetzen und Verordnungen gilt, während für die jeweiligen Bundesländer und die von diesen beaufsichtigten juristischen Personen des öffentlichen Rechts (inklusive der Gemeinden und Gemeindeverbände) das jeweilige Landesbeamtenrecht anzuwenden ist.
Verfassungsrechtliche Grundlagen
Die verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Art. 33 GG sind vom Gesetzgeber zwingend zu beachten: In Art. 33 Abs. 2 GG wird das Leistungsprinzip statuiert, die den Zugang zum öffentlichen Dienst ausschließlich von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung abhängig macht. Ämterprotektion ist damit (eigentlich) ausgeschlossen. In Art 33 Abs. 3 GG wird eine Benachteiligung wegen eines weltanschaulichen Bekenntnisses ausgeschlossen (besonderer Gleichheitssatz). Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG soll sicherstellen, dass bestimmte hoheitliche Bereiche nur von Beamten, die in einer besonderen Dienst- und Treuepflicht zum Staat stehen, ausgeübt werden dürfen. Hierbei spricht man auch vom sog. ,,Berufsbeamtentum“.
Art. 33 Abs. 5 GG sichert mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums einen Kernbestand von Strukturprinzipien des Beamtenrechts, die nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes zumindest schon in der Weimarer Reichsverfassung anerkannt worden sind und verpflichtet den Gesetzgeber diese zu beachten. Hierzu zählen: Dienst- und Treuepflicht, Streikverbot, Laufbahnprinzip, Alimentationsprinzip, Lebenszeitprinzip und die Fürsorgepflicht.
Arten von Beamten
Beamter ist, wer zum Bund, zu einem Land, zu einer Gemeinde, zu einem Gemeindeverband oder zu einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts (Beispiel: IHK, Rundfunkanstalt, Kirche) in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis steht. Diese juristischen Personen, denen der Beamte konkret zugeordnet wird, werden als Dienstherrn bezeichnet.
Folgende Beamtenverhältnisse werden unterschieden, die mit der Ernennung ausgesprochen werden:Beamte auf Lebenszeit, Beamte auf Zeit (= Ernennung auf bestimmte Dauer – wichtige Gruppe sind die kommunalen Wahlbeamten),
Beamte auf Probe (= zur späteren Verwendung als Beamter auf Lebenszeit bzw. zur späteren dauerhaften Übertragung eines Leitungsamtes),
Beamter auf Widerruf (= bei Ableistung des Vorbereitungsdienstes, etwa als Beamtenanwärter oder Referendar), als Ehrenbeamter.
Die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ist die Regel.
Laufbahnprinzip
Eine Laufbahn umfasst alle Ämter derselben Fachrichtung, die eine gleiche Vorbildung voraussetzen. Zur Laufbahn gehören auch der Vorbereitungsdienst und die Probezeit. Der Beamte wird in eine Laufbahn entsprechend seiner schulischen Vorbildung berufen.
Folgende Laufbahnen werden unterschieden (vergl. die jeweilige Laufbahnverordnung):einfacher Dienst – Voraussetzung Hauptschulabschluss; mittlerer Dienst – Voraussetzung Mittlere Reife oder gleichwertig;
gehobener Dienst – Voraussetzung Fachhochschulreife oder gleichwertig;
höherer Dienst – Voraussetzung Universitätsabschluss oder gleichwertig.
Für Spitzenbeamte der jeweiligen Laufbahn ist der Aufstieg in die höhere Laufbahn unter bestimmten engen Voraussetzungen möglich (Regelaufstieg oder Verwendungsaufstieg).
Berufung in das Beamtenverhältnis
Die Ernennung des Beamten ist nur förmlich in den gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren und Formvorschriften durch Verwaltungsakt möglich. Eine Ernennung ist nur möglich für Deutsche im Sinne des Grundgesetzes bzw. Bürger anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die jederzeit die Gewähr bieten für die freiheitlich-demokratische Grundordnung einzutreten und die für die jeweilige Laufbahn erforderliche fachliche Eignung besitzen (vergl. Art. 33 Abs. 2 GG). Für den Bewerber muss weiterhin eine besetzbare Planstelle vorhanden sein.
Durch die Ernennungsurkunde wird dem Bewerber das Amt mit entsprechendem Grundgehalt verliehen (z. B. als Regierungsrat). Jede Veränderung des konkreten Beamtenverhältnisses zum Beispiel durch Beförderung (Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Grundgehalt – vom Regierungsrat zum Oberregierungsrat; dabei muss sich auch die Amtsbezeichnung ändern), der Aufstieg (der Wechsel der Laufbahn) und die Versetzung (Wechsel der Dienststelle) unterliegen der gleichen Formenstrenge wie die Ernennung in das Beamtenverhältnis.
Die benannte Formstrenge wird durch das Urkundenprinzip ausgefüllt. An eine Urkunde sind entsprechende Anforderungen zu stellen. Nähere Regelungen dazu finden sich momentan noch in den Ländergesetzen. Das für das Jahr 2007 angekündigte Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) nutzt die konkurrierende Gesetzgebung derart, dass bundeseinheitliche statusrechtliche und -pflichtige Regelungen getroffen werden. Dahingehend werden das Versorgungsrecht, das Laufbahnrecht und das Besoldungsrecht in die Länderkompetenz übergehen.
Beendigung des Beamtenverhältnisses
Das Beamtenverhältnis wird beendet durch Tod, Entlassung (bei Verlust der Staatsangehörigkeit, Unvereinbarkeiten mit dem Beamtenstatus – etwa als Mitglied des Landtages, auf eigenen Wunsch), Verlust der Beamtenrechte (etwa bei rechtskräftiger Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe ab 12 Monaten, § 24 Abs. 1 Nr. BRRG) und bei Entfernung aus dem Dienst wegen einer Disziplinarverfehlung (dies setzt ein Verfahren nach dem Disziplinargesetz voraus; als höchste Disziplinarmaßnahme kann die Entfernung aus dem Dienst vorgesehen werden).
Da in der Regel Beamte auf Lebenszeit ernannt werden stellt der Eintritt in den Ruhestand keine Beendigung des Beamtenverhältnisses dar. Der Eintritt in den Ruhestand erfolgt in der Regel mit Erreichen der Altersgrenze (in der Regel 65 Jahre). Bei Dienstunfähigkeit (körperliche oder geistige Schwächen – durch den Amtsarzt festzustellen) kann der Beamte auch vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand versetzt werden.
Sonderregelungen gelten für politische Beamte (Beamte, die das besondere Vertrauen der politischen Führung genießen – die jeweiligen Ämter sind in den Beamtengesetzen definiert) können jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Beamte im Ruhestand haben entsprechend ihrer Vordienstzeiten Anspruch auf eine Versorgung nach dem Beamtenversorgungsgesetz.
Pflichten des Beamten
In der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 heißt es beispielsweise: „Die Beamten und sonstigen Verwaltungsangehörigen sind Diener des ganzen Volkes, nicht einer Partei oder sonstigen Gruppe. Sie haben ihr Amt und ihre Aufgaben unparteiisch und ohne Rücksicht auf die Person nur nach sachlichen Gesichtspunkten wahrzunehmen.
Jeder Beamte leistet folgenden Amtseid: „Ich schwöre, daß ich das mir übertragene Amt nach bestem Wissen und Können verwalten, Verfassung und Gesetze befolgen und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. So wahr mir Gott helfe.“ Der Eid kann auch ohne religiöse Beteuerung geleistet werden.
Dieser Amtseid beinhaltet in Kurzform die wesentlichen Pflichten des Beamten gegenüber dem Dienstherren. Weiteres regeln die Gesetze des Bundes und der Länder.
Grundsätzlich gehören zu den erwähnten Pflichten des Beamten auch, Anordnungen vorgesetzter Stellen umzusetzen soweit sie nicht gegen geltende Gesetze verstoßen. Der Beamte ist verpflichtet, der weisenden Stelle mitzuteilen, wenn er einen Konflikt zwischen der Anordnung und geltenden Gesetzen sieht. Der Beamte ist ferner verpflichtet, seine übergeordneten Stellen zu beraten und zu unterstützen. Er hat sich – auch außerhalb des Dienstes – jeder privaten Äußerung zu enthalten, die dem Ansehen des Amtes schaden oder den Verdacht der Parteinahme für eine gewisse Position aufkommen lassen könnten. Dazu gehört grundsätzlich auch, sich politisch zurückzuhalten. Der Beamte ist – auch nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst – dazu verpflichtet, über alle Dinge, die ihm im Zuge seiner Tätigkeit bekannt wurden Verschwiegenheit (Amtsverschwiegenheit) zu wahren. Dieses gilt auch bei Aussagen vor Gericht, soweit der Dienstherr ihn nicht von dieser Pflicht im entsprechenden Fall ausdrücklich entbunden hat. Der Beamte ist verpflichtet, seine volle Arbeitskraft dem Dienstherren zu widmen. Nebentätigkeiten sind grundsätzlich genehmigungspflichtig und dürfen durch Art und Umfang nicht im Widerspruch zum eigentlichen Dienst stehen. Ebenfalls muss die Entlohnung für die beantragte Nebentätigkeit angegeben werden.
Dem Beamten ist es nicht erlaubt, Geld oder geldwerte Geschenke anzunehmen. (Die entsprechenden Paragraphen (§§ 331 ff) des Strafgesetzbuchs finden entsprechende Anwendung.) Ohne Zustimmung des Dienstherren ist es ebenfalls nicht zulässig, Titel oder Orden anzunehmen. Der Dienstherr kann anordnen, dass der Beamte zum Tragen einer Dienstkleidung verpflichtet ist. Auch kann der Beamte verpflichtet werden, seinen Aufenthaltsort in der Nähe seines Dienstortes zu haben.
Die Nichtbeachtung der Dienstpflichten kann als Dienstvergehen entsprechend den Regelungen des Disziplinarrechtes geahndet werden. Bei vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Dienstvergehen, die zu einem Schaden geführt haben, ist der Beamte regresspflichtig.
Rechte des Beamten
Spiegelbildlich zur Dienst- und Treuepflicht des Beamten besteht die Fürsorgepflicht des Dienstherren und die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses als gegenseitiges Treueverhältnis. Der Treuepflicht des Beamten entspricht die Treuepflicht des Dienstherren gegenüber dem Beamten, der ihm beistehen und Schäden abwenden muss (etwa Rufschädigungen), sowie eine Anhörungs- und Beratungspflicht hat.
Wichtigste Fürsorgepflicht ist die bereits aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation. Dazu zählt die amtsangemessenen Besoldung (vergl. Bundesbesoldungsgesetz), eine Altersversorgung im Ruhestand (vergl. Beamtenversorgungsgesetz), das Recht auf Urlaub (vergl. die Urlaubsverordnungen), auf Krankenhilfe Beihilfe (vergl. Beihilfeverordnungen), Unfallfürsorge, Sachschadensersatz, auf Reisekosten- und Umzugskostenvergütung. Dienstrechtlich hat der Beamte ein Recht auf Einsicht in die Personalakte, ein Dienstzeugnis, sowie ein Antrags- und Beschwerderecht.
Rechtsschutz des Beamten
Wegen der hoheitlichen Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses, werden Pflichten und Rechte des einzelnen Beamten durch den jeweiligen Dienstherren durch Verwaltungsakt einseitig festgelegt. Zur Durchsetzung seiner Rechte bzw. gegen belastende Verwaltungsakte des Dienstherren steht dem Beamten zunächst der Antrags- und Beschwerdeweg offen. Nach Erschöpfung kann aus den Rechten bzw. Pflichten des Beamtenverhältnisses vor dem Verwaltungsgericht geklagt werden (§ 126 BRRG Beamtenrechtsrahmengesetz). Hervorzuheben ist Konkurrentenklage, die dem Beamten ermöglicht, gegen wirkliche oder vermeintliche Bevorzugungen eines Mitbewerbers um ein Amt vorgehen zu können.
Personalvertretungsrecht
Im Bereich öffentlicher Dienstherren findet das auf die Privatwirtschaft zugeschnittene Betriebsverfassungsgesetz bzw. das Mitbestimmungsgesetz keine Anwendung. Die Mitbestimmung der Bediensteten – für Beamte, Angestellte und Arbeiter gleichermaßen – werden über Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder gewährleistet. Hierfür wird bei den jeweiligen Behörden ein Personalrat gebildet. Im Personalvertretungsrecht sind Mitbestimmungsrechte (Entscheidung darf nur mit Zustimmung des Personalrates getroffen werden) und Mitwirkungs- oder Anhörungsrechte (Personalrat ist zu beteiligen) zu unterscheiden. Für Konfliktfälle ist bei der jeweiligen Behörde eine Einigungsstelle zu bilden.
Besondere Beamtenverhältnisse
Für bestimmte Beamtengruppen gelten Sonderbestimmungen, die das allgemeine Beamtenrecht überlagern. Für beamtete Wissenschaftler (Professoren, wissenschaftliche Assistenten) gelten Sonderbestimmungen, da das Beamtenrecht von der Wissenschaftsfreiheit des Art. 5 Abs. 3 GG überlagert wird. Beispielsweise ist das Weisungsrecht eingeschränkt, um die Wissenschaftsfreiheit zu gewährleisten. Auch gelten für kommunale Wahlbeamte (Bürgermeister, Landrat, Beigeordnete) Sonderregelungen, da sich hier Beamtenrecht und Kommunalrecht überlagern.
Ein weiterer Sonderfall sind Dienstordnungsangestellte, die zwar privat einen Arbeitsvertrag abschließen, dann aber nach Beamtenrecht behandelt werden.
Entwicklungen im Beamtenrecht
Mit der Überführung der Sondervermögen der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost in privatrechtliche Rechtsformen (Aktiengesellschaft) werden dort keine Beamten mehr neu eingestellt. Damit ist der Bestand der aktiven Bundesbeamten zurückgegangen. Wegen der unterschiedlichen Ausgestaltung der Arbeits- bzw. Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst gibt es Forderungen aus dem Bereich der Gewerkschaften nach einem einheitlichen Arbeitsrecht im öffentlichen Dienst und einer Abschaffung des Berufsbeamtentums. Diskutiert wird auch – bei Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – Beamte an der Finanzierung der eigenen Altersversorgung in der aktiven Dienstzeit zu beteiligen (bislang werden hierfür die Ruhestandsbeamten aus den Haushalten der juristischen Personen des öffentlichen Rechts bezahlt).
Erwogen wird auch, nur noch Kernbereiche des Öffentlichen Dienstes von Beamten versehen zu lassen, also z.B. Polizei, Justiz, Finanzverwaltung, Ministerialverwaltung und ähnliche Kernbereiche, und dafür andere Bereiche auszunehmen (etwa keine Verbeamtung mehr von Lehrern). Im Bereich der Kommunalverwaltungen stellen Beamte bereits seit langem eine Minderheit der Beschäftigten dar. In den 90er Jahren sind die Beamtengesetze dahingehend geändert worden, Führungspositionen im Beamtenbereich nur noch mit Beamten auf Zeit zu besetzen (nach Ablauf findet eine Verlängerung statt, oder der jeweilige Amtsträger fällt auf sein Ursprungsamt zurück). Die letztgenannte Regelung wurde durch Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. Mai 2008 – 2 BvL 11/07 – für unzulässig erklärt.
Andererseits werden Beamte zunehmend seitens ihrer Dienstherrn an privatrechtlich organisierte Unternehmen zugewiesen (§ 123a BRRG) (ab 1. April 2009 § 20 Beamtenstatusgesetz); dies betrifft insbesondere Unternehmen, an denen die öffentliche Hand die Mehrheit als Eigentümer innehat.